최근 국내외적으로, 무제한 대중교통 이용이 가능한 독일의 월 '9유로 티켓 정책'이 큰 이슈가 되고 있다. 기후위기와 코로나19 이후에 세계적으로 무제한 또는 무상 대중교통이 확대되고 있는 흐름에 정점을 찍었다고 볼 수 있는 정책이다. 반면 한국은 이러한 세계적인 흐름과 상관없이 여전히 대중교통 정책이 답보상태에 머물러 있다. 독일 '9유로 티켓 정책'은 이동권 강화와 교통 부문의 기후위기 대응을 위한 세계적인 시사점을 제공하고 있다. 우리나라 교통정책은 어떻게 이 정책의 장점을 발전적으로 수용할 수 있을까. '9유로 티켓 정책'의 내용과 의미를 살펴보고 한국적 적용을 모색해 본다.
9유로 티켓 불러온 에너지와 기후위기
먼저 정책 내용을 살펴보면, 독일정부는 우크라이나 침공에 따른 에너지 위기와 인플레이션에 대응하기 위해서 3개월(6~8월)간의 월 9유로(약 1만2000원)로 모든 대중교통(단, 지역 간 고속열차 제외)을 무제한으로 이용할 수 있는 정책을 실시했다. 독일 16개 연방 주내라고 하지만 이용 범위를 보면 9유로 티켓으로 노선 길이 1만1500km 이상을 여행했다는 이야기가 나올 정도로 상당한 거리를 포괄하고 있다.
정책이 시행되자마자 국민들의 관심이 폭발해서 이 기간 동안 총 5200만 장의 티켓이 판매되었다. 그리고 이러한 인기에 힘입어 △ 물가상승률 0.7% 감소 △ 대중교통 이용 25% 증가 △ 이산화탄소 180만 톤 저감 및 대기오염 6% 감소 △ 교통혼잡 개선 △ 저렴한 요금으로 소득보존 등의 다양한 사회경제적 효과를 달성할 수 있었다. 이밖에도 기존 독일 내부의 복잡한 대중교통 요금체계를 단순화하는 성과를 얻기도 했다.
결국 이러한 효과로 독일 국민들은 3개월의 임시적인 시행이 아닌 영구적 도입을 주장했다. 연정에 참여하고 있는 녹색당 등이 적극적으로 주장해서 마침내 독일정부는 1월부터 월 49유로(약 7만 원) 수준의 무제한 대중교통 티켓 정책을 지속적으로 도입하기로 결정했다.
'9유로 티켓'이 일으킨 독일 교통정책의 변화
독일의 '9유로 티켓 정책'이 국내외적으로 큰 반향을 일으킨 핵심적인 이유는 바로 대중교통의 사회경제적 편익을 국가적 차원에서 증명했다는 점에 있다. 대중교통은 일반적으로 자동차 이용에 따른 혼잡비용, 대기오염비용, 사고비용 등을 절감하고 국민들의 이동을 용이하게 하면서 다양한 사회경제적 편익을 양산한다. 최근에는 이산화탄소 저감이라는 기후위기 대응에 있어서 필수적인 부문으로 부상하고도 있으며, 인플레이션과 경제위기 시대에 대중교통과 같은 필수 공공사회서비스의 확대는 국민들의 생활에 더욱 중요하다.
물론 이러한 파격적인 요금정책은 운임수입의 대폭적인 감소를 야기하므로 대중교통 운영에 있어서 원가 논리나 수익자 부담 원칙에서부터 더 자유로워져야 한다. 따라서 독일정부는 26억 유로(3조4000억 원)를 대중교통 운영기관에 지원하면서 요금수입 감소분을 만회하게 했다. 2023년 1월부터는 15억 유로(약 2조1000억 원)를 추가적으로 투입하기로 했다. 저렴한 요금제도는 정부 차원에서 대중교통의 이용가치를 사회적으로 더욱 높게 책정하는 것이며, 이에 따른 충분한 재정지원이 필요함을 의미하는 것이다.
물론 성과만 있는 건 아니고 여러 논란도 있었다. 우선 교통서비스가 불편한 교외 지역 이용에서는 도시보다 접근성이 떨어지면서 이용에 있어서 차별을 당했다는 주장이 제기되었다. 종사자인 독일철도노조는 단기적으로 증가된 수요에 따른 인프라 부족과 인력 충원 문제도 해결되어야 한다는 주장도 제기했다.
하지만 오히려 이러한 논란을 극복하고 제도를 지속하기 위해서는 적절한 안전인력이 확보되고 교통인프라가 더욱 확대되어야 한다는 점을 인식해야 한다. 독일의 파격적인 월정액 정책이 지속적으로 시행되고 효과를 얻기 위해서는 지금보다 더 대중교통 중심으로의 정책 전환이 수반되어야 하는 것이다.
유류세 9조 원 깎아주고 대중교통 지원은 쥐꼬리
한국은 독일과 비교할 수 없을 정도로 대중교통 여건이 열악하다. 자동차 대수는 20년 만에 2400만 대로 두 배로 증가했지만 대중교통 수송분담율은 10년 동안 답보상태에 있다. 국토부 대중교통현황조사 결과에 따르면 대중교통 최소서비스 미달 지역이 도시는 26.6%, 농어촌은 26.8% 등으로 전국에 산재해 있다. 이러한 열악한 대중교통으로 서울을 제외한 대부분의 광역지역에서 1인당 교통부문 온실가스 배출이 대폭 늘어나고 있다. 교통이동권이 침해받고 있으며 환경문제도 심화시키고 있는 것이다.
하지만 여전히 이에 대한 한국정부의 대응은 대단히 미흡하다. 2021년에 문재인 정부는 2030년까지 2018년 대비 교통부문 온실가스 배출량을 40.9% 감축하겠다는 NDC 계획을 발표했다. 하지만 곧바로 2022년에 대중교통 정책의 가장 기본이라고 할 수 있는 제4차 대중교통 기본계획(2022~2026)에서 수송분담률 목표치를 오히려 더 낮추었다. 이전 계획의 대중교통 수송분담율인 33.3%보다도 더 낮은 수치를 제시한 것이다. 그 이유로 인구감소 및 고령자 증가, 경제활동인구 감소, 자가용 증가, 코로나 19로 인한 출퇴근 감소 등을 전제한 것인데 NDC 계획과 완전히 무관하게 지금의 추세를 그대로 반영한 것에 불과했다.
그래서 철도의 천국이라고 하는 독일 정도가 되니 이 제도를 실시할 수 있으며 이러한 한국에서는 독일의 '9유로 티켓'과 같은 요금 정책이 대단히 어렵다고 하기도 한다. 실제로 독일 '9유로 티켓 정책'을 소개한 많은 언론에서도 재정 문제를 우려하기도 했다. 그런데 한국정부는 이 기간에 고유가에 물가 안정과 서민 지원 명목으로 유류세를 인하했고 그 규모가 9조 원에 달했다.
정부가 9조 원의 재정을 포기했지만 정유회사의 이익은 증가했고, 자동차를 사용하는 상대적인 고소득층에 혜택이 더욱 돌아갔다. 오히려 유류 사용이 증가해서 온실가스 배출은 더욱 늘어났다. 자가용 이용자를 위한 유류세는 즉각적으로 또 대규모로 깎아주지만, 대중교통 이용자들에 대한 혜택과 지원은 그에 비해 매우 작고 그 이유를 재정 부족 탓으로 돌리고 있다. 그러니 재정 부족은 핑계이다. 사실은 재정 문제를 떠나 대중교통을 확대하고 활성화하려는 정부의 정책 기조가 변화해야 할 문제인 것이다.
'한국형 9유로 티켓'은 가능한가
코로나19 대응은 물론 경제위기가 가시화되면서 공공서비스의 확대와 질적 재구성이 중요해지고 있다. 대표적으로 시민들이 일상적으로 이용하는 대중교통 부문도 마찬가지이다. 독일 '9유로 티켓 정책'이 전 세계적으로 이슈가 된 것은 이러한 시대적 상황을 반영했기 때문이다.
시대의 요구와 달리 한국은 여전히 무풍지대이다. 바람이 불어야 정책을 바꿀 수 있다. 그런 측면에서 독일 '9유로 티켓 정책'은 대중교통서비스를 직접 이용하는 이용자들이 직접 나서야 하는 '사회운동'으로서 접근할 필요가 있다. 지금은 독일 9유로와 같은 월정액 요금제는 아무런 변화 없이 그냥 흘러가는 한국의 대중교통 정책에 대해서 시민들이 던질 수 있는 파열음으로서 의미가 있기 때문이다.
잔여적이고, 비용중심적이고, 대도시 광역지역 등을 중심에 두는 기존 대중교통(Mass Transportation) 정책에서 이동권을 기본권으로 보고 형평성과 공공성 원리로 운영되는 공공교통(Public Transportation) 정책으로 질적 전환을 고민해야 할 때다. 독일 '9유로 정책'을 지속적으로 연구, 논의하여 한국 교통정책이 대중교통 중심으로 변화하는 계기로 삼아야 한다. 시민의 이동권을 신장하고 지구를 기후위기에서 건져내는 교통정책의 변화를 우리 사회가 한목소리로 요구해야 할 때다.
