홍콩행정장관 직선제에 대한 사실관계, 중영이 합의한 홍콩기본법에 없는 조항

홍콩행정장관 직선제에 대한 사실관계, 중영이 합의한 홍콩기본법에 없는 조항.

글: 신강균
영국의 홍콩총독관저(1945년),  1941년 말 일본이 홍콩을 침략하지 영국총독은 싱가포르로 피난했다. 일본이 항복한 1945년 8월 영국의 홍콩총독이 싱가포르에서 홍콩으로 돌아오는 행사장면, 바이두바이커캡쳐.

작금의 홍콩의 사태는 2010년대부터 홍콩의 반중세력들이 홍콩행정장관 직선제를 내세우면서 시작된 혼란의 산물이라는 논의가 있다.

중국과 홍콩은, 1997년 영국이 150여년을 식민지배했던 홍콩을 돌려주고, 중국은 150여년을 빼앗겼던 홍콩을 되돌려 받는 그런 관계였다.

두 나라는 향후 홍콩의 과도기간을 50년으로 정하고 홍콩기본법에 합의했다.

양국이 합의한 홍콩기본법에 따르면, 홍콩행정장관은 800명의 선거인단의 투표로 간접선거하기로 돼있다. 그 임기는 5년이고 한 번 더 연임할 수 있게 돼있다.

그렇게 합의된 규정에 의해 1997년부터 홍콩내 명망있는 인사들이 홍콩행정장관을 역임하고, 2020년 현재 홍콩행정장관인 캐리 람은 제 5대 장관으로서 2017년에 임명돼 2022년까지 1차 임기를 수행하는 중이다.

그런데 지난 2014년 홍콩의 반중세력은 홍콩행정장관의 직선제를 요구하며 시위를 벌였고, 그 때부터 홍콩의 정정이 내내 불안해져 오다가, 미국 트럼프정부의 등장이후 직간접적인 홍콩간섭이 본격화되었고, 코로나 사태로 트럼프의 재선이 불확실해지면서 중미 무역분쟁속에서 홍콩이 핫 플레이스가 되버린 양상이다.

1984년 9월 26일 중국과 영국이 베이징에서 사인한 홍콩반환협정은,  홍콩행정장관의 선거는 간선제로 하기로 양국의 합의사항을 명기하고 있다.

일국양제 이기 때문에, 양제 즉 두번째 다른 체제를 가진 홍콩의 정치관련규정을 변경하려면, 일국 즉 중국중앙정부의 비준이 있어야 한다.

즉 중국중앙정부의 국회격인 전국인민대회가 홍콩의 행정장관을 직선제로 하겠다라고 변경해야 한다.

중국은 대륙에서도 간선제로 국가지도자를 선출한다. 홍콩이 당연히 중국의 일부이므로 당초에 중국과 영국이 합의한 대로 간선제로 가야 한다는 입장이다.

영국은 1842년부터 1997년까지 모두 28명의 홍콩식민지총독을 내려보냈다. 물론 직선제가 아니었다. 

그리고 마지막총독은 홍콩반환 3년전인 1994년에 갑자기 입법회의 대표를 직선제로 하겠다 해서 2년정도 형식적인 대의제를 취했다.

전문가들은 이 것을,  더 이상 못먹게 될 홍콩에 시한폭탄을 묻어둔 것이라고 표현한다.

지난 2014년부터 홍콩행정장관 직선제를 앞세우며 반중시위를 지도했던 이들은, 상당수가 1994년 홍콩식민정부의 안배로 정계에 입문했던 친영국파 정치인들이거나, 그 아들 딸들이라고 한다.

대표적인 황즈펑( 黃之鋒) 은 1996년생이다. 2014년이면 18살이다. 그는 2011년 부터 반중 정치조직인 '학민사조'를 만들었다고 한다. 15살 때의 일이다. 

황즈펑의 아버지는, 황웨이밍 (黄伟明) 으로 1994년 홍콩야당인 공민당원으로서 입법의원에 출마했다가 낙선한 사람이라고 알려져 있다.

지난 156년동안 홍콩주민들을 철저한 식민지 노예로  다스렸던 영국이, 중국반환 3년을 남겨두고 직선제를 허용한 이유가 무엇일까? 

궁금하다.

바로 지금같은 혼란을 예상하지 않았을까? 

이 세계가 민주 자유의 세상이 된 것은 대략 2차세계대전이 끝난 1945년 이후 부터이다.

영국이 홍콩을 돌려준게 1997년이니 1945년 세계, 특히 거의 온통 식민지였던 아시아가 자유와 민주를 찾은 지 52년 만의 일이다.

그 영국이 지금 홍콩에 대해 자유와 민주를 얘기하고 있다.

영국과 함께 19세기 중국을 침략했던 프랑스는, 1946년 자신의 식민지였던 베트남을 다시 식민지화하기위해 다시 베트남을 침략해, 베트남과 1954년까지 무려 9년동안 전쟁을 벌이다 실패했고, 이로 인한 혼란은 결국 1975년까지 이어져 장장 30년동안 베트남을 전쟁의 도가니에 몰아넣은 단초를 제공하기도 했다.

中华人民共和国香港特别行政区基本法

编辑： 申明宽
2017年7月1日,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》已经在香港实施了二十年。一路走来,走进弱冠之年的香港特区在基本法的呵护下不断成长。这期间,既有阳光灿烂的岁月,也有阴雨连绵的日子。基本法早已成为属于香港的一张特殊“身份证”,因为它宣告香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。

香港特区行政长官梁振英:基本法是规范“一国两制”的宪制法律。基本法的序言开宗明义指出一国的事实,基本法的序言是这样写的:“香港自古以来就是中国的领土,中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明,确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权”,而基本法的第1条更重申:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”

香港特区政府律政司司长袁国强:过去二十年证明了基本法之下,我们要尊重一国,同时我们要尊重两制不同的分别。在基本法之下,香港是中央授权的高度自治的地方。

香港基本法是根据《中华人民共和国宪法》制定的全国性基本法律。20年来,香港社会能够保持繁荣稳定,基本法的这一“定海神针”作用无可取代。

李浩然:香港基本法在香港回归二十年的时间里面,可以说是发挥着一种定海神针的作用吧,因为香港的整个不管是社会,政治体系,还是说跟内地的关系,甚至于它参与国际的各种各样的活动,所有所有的一切,基本都是按照基本法的规定来做的,如果没有基本法,就没有香港今天的一切。

任何一个国家的法治都必须以本国宪法为灵魂和核心。基本法的权威从哪里来?不可否认,基本法的权威来自“一国”,来自中华人民共和国,来自中央,来自中央行使主权,来自宪法这一主权的最高法律形式。基本法的权威源自“一国”,是基本法的最大特点。

香港特区政务司司长张建宗:基本法是香港特别行政区的宪制性文件,对保持香港长期繁荣稳定发挥了重要作用。“一国两制”是一个整全的概念。建基于“一国”,我们才能拥有“两制”的优势。

牢固树立国家观念是香港特别行政区基本法实施的核心要求,离开这个基本前提,一切都无从谈起。不可避免的是,为解决法律实施争议必不可少的法律解释也经常面临分歧和争议。正因为如此,香港基本法的实施过程并非一帆风顺,而是充满挑战。

香港中联办法律部部长王振民:在过去20年,一国两制基本法实践当中遇到的一个重大的问题,就是人大释法,这是一个全新的制度,对香港来讲是全新的。香港的司法制度它是维持不变的,维持不变的司法制度如何与宪法、与基本法规定的人大释法相衔接?这是过去20年五次人大释法一直存在的一个争论。

全国人大常委会依法行使基本法解释权,这是维护“一国两制”和香港法治的必要之举,也是全国人大常委会职责所在,既是对香港执行基本法的监督,也是香港实行高度自治的保障。

全国人大常委会香港基本法委员会委员陈弘毅:基本法它隐含着两个最基本的原则,一个是主权原则,就是香港作为中华人民共和国一部分,中国享有对香港的主权;另外一个重要原则就是香港特别行政区被赋予高度自治权这一个重要的原则。中央享有的权力除了任命行政长官最关键的权力之外,人大释法也应该是一个在实际上非常重要用来保证一国两制基本法可以正确实施重要的权力。

法学界有这样一句话,法律出台后,谁控制法律解释权,谁才是真正的主权者。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第158条规定,基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。基本法确定的解释体制恰好是一个高度体现“一国两制”精神的制度安排,它把两种法律制度在一国原则下进行了创新性的糅合。释法问题上发生的争论实质是折射“一国两制”基本方针政策中“一国”和“两制”关系的最重要的法律议题。

李浩然:这种争议是无可避免的,因为香港是实行普通法的,而这个在基本法里面也是有保障的,但是我们国家是实行大陆法系的,基本法又是我们国家宪法的一个延伸,所以我们整个香港本地法律虽然说是普通法,但是这个地方的法源已经改变了,就不再是过去英国的法源,而是我们国家的宪法,而是我们国家的宪法,而是我们的基本法,所以在这种情况下,无可避免就会出现大陆法系跟普通法系在香港这个地方有交叉,普通法跟大陆法在那个过程里面也是产生了不少的一些磨合的过程吧。

香港特区政府基本法推广督导委员会委员李浩然接受本台记者采访

基本法在香港实施的二十年间,全国人大常委会先后对香港基本法进行了五次释法。第一次是应香港特区政府请求对居港权问题释法;第二次是主动对香港政制发展进行释法;第三次是应香港特区政府请求对补选行政长官任期的释法;第四次是应终审法院请求对香港涉外事务的释法;第五次是全国人大常委会就香港基本法第104条,有关特区政府公职人员宣誓的内容进行解释。而这其中,最具争议的是第一次释法。

谭惠珠:那么基本法谁有权解释呢?当然第一是常委会全权可以解释基本法了。第二,授权给香港的法院,你审案的时候整个基本法都可以解释,但是假如这个案件有个条文是争议的,那么它是中央应该管的是,且是中央地方关系的条文,你在做出终决,判决以前,你要提请,应提请人大常委会作出一个解释。

1998年,香港特区政府着手遣返1000多名香港人在内地所生的无香港居留证的子女回内地,要求他们在办理申请批准手续后,按照先后顺序合法来香港居住。被遣送的无证人士中,有4人不服,并以香港特区政府剥夺其依法应该享有的权利为由,诉诸法院,这就是当时轰动一时的吴嘉玲案。案件几经周折,上诉到香港特区终审法院。1999年1月,法院下判,港府败诉:按基本法规定,所有香港永久居民在内地所生的子女,都可享有居留权,这些子女无须经内地有关机关批准,即可进入香港特区定居。判决同时指出,香港终审法院享有宪法性管辖权,如果全国人大及其常委会的立法与基本法相抵触,香港法院有权审查并宣布其立法行为无效。终审法院此判决表明,它对全国人大的决定具有违宪审查权。

全国人大常委会香港基本法委员会委员刘廼强:当时来说,是法院做错误的判决,这个判决要是按普通法的做法,就是下次再有同样或者类似案例在另外一个判例才能改变。这样的话,根据第一次错判的话,已经有几百个这样的人就赶上居港。当时特区政府做了一个调查,没有纠正过来的话,会有很多的人有资格来香港的。这样的话,香港就承受不了的。

从1997年到2009年期间担任香港特区终审法院首席法官的李国能卸任时回忆,其任内最大挑战,就是处理涉及基本法的案件,而他最难忘的案件正是“吴嘉玲居港权争议案”。面对争议可能会给香港带来巨大人口压力。香港特区政府随即提请全国人大常委会对基本法第24条和第22条作立法解释。1998年6月26日,全国人大常委会颁布解释。而全国人大常委会的此次释法引起香港社会史无前例的大辩论。反对派人士、部分大律师坚决反对,认为终审法院作出判决之后由全国人大常委会释法来纠正,使得香港的终审法院成了半终审法院。他们担心开了这个先例,以后任何败诉的一方随时都可将全国人大常委会释法作为尚方宝剑来推翻法院的裁判,特区政府的做法是给高度自治插了一刀。

谭惠珠:我们的安排根本已经是符合宪法,符合全世界最文明,最先进的司法系统的国家里面处理大陆法跟普通法法律冲突的办法。基本法已经写了,158条很清楚,基本法的解释权在全国人大常委会。

李浩然:有争议肯定是最激烈的,我觉得这个是非常能理解的,完全新的事物,完全都没接触过的新的观点,但是你说是不是因此就对香港司法独立构成冲击了,我这个是不同意的。

全国人大常委会对基本法的解释为香港守住了社会进步、经济发展的底线,这是任何不带偏见的人所公认的。基本法在香港的实践并非一帆风顺,但最终中央与香港特区在司法领域逐渐找寻到一条减少对抗,扩大共识的新路径,并逐步减少两地司法制度的分歧,让基本法真正成为香港的法治核心。2012年6月,香港特区终审法院就刚果案中的疑难问题,主动提请全国人大常委会释法。

李浩然:终审法院选择在判决前提请全国人大常委会释法,对香港司法冲击较小,效果比判决后由政府提请释法要好。从某种程度来讲,香港基本法实施二十年来进行的五次释法,充分体现了《基本法》的立法原意,使得《基本法》在香港得以成功实践,让两地的地司法制度有了更多的磨合包容,也让一国两制方针真正深入香港的方方面面。

中华人民共和国香港特别行政区基本法
中央对香港拥有全面管治权。近年来,香港社会出现了一股“港独”思潮,一些人打出“港独”旗号,成立“港独”组织,甚至进行非法暴力活动。面对有部分立法会议员公开宣扬“港独”,侮辱国家和民族的恶劣行为,2016年11月7日全国人大常委会主动依法行使基本法解释权。

陈弘毅:宣誓是包括宣誓拥护中华人民共和国,香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国,香港特别行政区,所以宣誓的内容很明显,是涉及到中央同特区的关系,那么对于这个宣誓的规定,104条的规定在特区里面有不同的理解,所以最后人大常委会还是觉得有需要澄清104条有关的含义。

全国人大常委会香港基本法委员会委员谭惠珠:立法会议议员的效忠,拥护基本法,不是走过场,也不是作秀。忠诚而严肃的做这个宣誓。

中央人民政府驻香港联络办公室主任张晓明:全国人大常委会及时对基本法第104条作出解释,特别行政区司法机关依法取消两名“港独”分子的议员资格,这是在中央政府和香港社会各界共同参与下取得的反“港独”斗争的一个标志性胜利。打击和遏制“港独”是一项持久战,需要通盘谋划,从长计议:一是坚决依法打击,这是维护国家安全的必然要求,也是维护香港法治的必然要求。二是加强教育引导,要在全社会广泛深入开展“一国两制”方针和基本法的宣传推介,使广大民众都能认清“港独”的违法性与危害性,明辨是非。三是从源头上治理,遏制“港独”还要重视民生问题,解决好市民关心的住房、安老、医疗、教育等问题。

每一次释法,基本法在香港法治的核心地位得以显现,香港市民对基本法的敬畏,正是香港稳定、繁荣、发展的基石。迄今为止,全国人大常委会依法对香港基本法作出过五次解释,有效发挥了定分止争、释疑解惑的作用,积极促进了香港法治的完善。今天,“一国两制”由科学构想变成生动现实。“一国两制”在香港日益深入人心,得到包括香港同胞在内的全国人民的衷心拥护和国际社会的广泛好评。

全国政协副主席董建华:有了一国才有两制,我认为绝大多数香港人都知道这件事。你去看,香港人的生活的常态、习惯都没有什么改变,社会比较稳定、发展,法治很牢固。新加坡朋友说,你们好啊,有一国两制,我们没有啊。其实这就是我们的优势。国家给了我们好多优势,要谢谢国家,要更好利用一国两制优势,为香港发展做的更好。

梁振英:香港的高度自治已经是基本法的法律条文规定的高度自治,并不是任何形式的自治。我们不变的是一国两制,基本法不变;变的是社会不断发展,经济不断发展,香港在国家快速发展中功能和作用也在变。

香港特区行政长官梁振英接受本台记者采访
有了基本法导航,汲取了“一国”的强大精神物质力量,即使遭遇了暴风骤雨,在风高浪急险境时,香港依然能够任凭风浪起,稳坐钓鱼船,驶向胜利的彼岸。世界银行发布的最新数据显示,香港在政治稳定、政府效能、规管品质、社会法治、贪腐控制、公民表达及问责等方面的指标,都远远高于回归前。今天,中国香港成为国际组织的重要组成部分,在各大国际政治、经济平台中也发挥着独特的纽带作用,基本法功不可没。

香港特区政府政制及内地事务局副秘书长李佩诗:因为有这个基本法,才能够让香港可以实行一国两制;因为我们有一国两制,所以我们才能保持我们的优势。因为我们有一国的优势,我们才可以用中国代表团的团员的身份去参与一些以前我们肯定是没有可能去参加的一些项目,比如说是联合国的一些会议,G20,因为我们这是在一国之下,就是国家对我们很支持,所以我们香港也可以有一个代表去参加这些非常大型的国际的活动。

当年香港基本法的制定广泛的征求了香港社会的民意,今天这部法律依然是香港社会各阶层、各界别、各群体的最大公约数,也是内地与香港的最大公约数。这个最大公约数来之不易,值得我们每一个人倍加珍惜。邓小平同志曾指出,“这个基本法很重要。世界上还没有这样一个法,这是一个新事物。我们的‘一国两制’能不能够真正成功,要体现在香港特别行政区基本法里面”。实践证明,基本法是一部经得起实践检验的好法律,是香港保持繁荣稳定、继续向前迈进的坚实基础。

习近平指出，今年是香港回归祖国20周年。20年来,“一国两制”在香港的实践取得巨大成功。宪法和基本法规定的特别行政区制度有效运行,香港保持繁荣稳定,国际社会给予高度评价。与此同时,作为一项开创性事业,“一国两制”在香港的实践也需要不断探索前进。20年来,香港经历了不少风风雨雨,这个阶段有挑战和风险,也充满机遇和希望。中央坚持“一国两制”、“港人治港”、高度自治的决心坚定不移,不会变、不动摇。